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Überwachung in China: Wie in Zeiten Maos, nur High-tech

Die massive Urbanisierung der vergangenen Jahre hat in den chinesischen Städten zu sozialen Problemen geführt und konfrontiert die kommunistische Führung mit gewaltigen Herausforderungen, wenn sie eines ihrer erklärten Ziele erreichen wollen: Wahrung der sozialen Stabilität. Ein Mittel dazu ist eine neue Form der sozialen Kontrolle und des sozialen Managements in Städten: das sogenannte „Urban Community Grids Management“ (城市网格化管理), das unter der Ägide des Komitees für Politik und Recht unter dem Zentralkomitee der KP (中共中央政法委委员会) entwickelt wurde. Dabei kommen digitale Tools zum Einsatz, die eine Nachbarschaft in „Raster“ bzw. Grids (网格) einteilen, die administrative und Kontrollaufgaben übernehmen. Für ein Raster ist ein kleines Team zuständig, dem detaillierte Aufgaben zugeteilt werden, die täglich im digitalen System erfasst und dokumentiert werden. Die Idee hinter dieser „Gridisierung“ ist, dass durch ein stärkeres Monitoring der Ereignisse innerhalb eines Rasters einzelne Probleme identifiziert, isoliert und dadurch leichtert weiterverfolgt werden können. Es entsteht also eine High-tech-Matrix, die Segmentierung, Überwachung und soziale Kontrolle ermöglicht.

Städte wie Fuzhou, Zhoushan in Zhejiang und das Dongcheng District in Beijing haben bereits mit der versuchsweisen Implementierung des Systems begonnen. Zum Beispiel wird das Wohnviertel Qingcheng (庆城社区) in Fuzhou (福州) in sieben Raster unterteilt, wobei in jedem Raster 300 bis 700 Haushalte leben. Mit technischer Unterstützung von China Telecom (中国电信)kann das System präzise Details über alle Ereignisse in der Nachbarschaft liefern und ermöglicht es so den zuständigen Stellen, über Vandalismus oder eine kaputte Straßenbeleuchtung in Echtzeit informiert zu werden.

Die Zeitschrift „The Economic Observer“ (经济观察网) beschreibt dieses System, wie es in Qingcheng in Fuzhou implementiert ist, im Detail. Der Originalartikel ist hier zu finden. Im Folgenden meine Übersetzung.

Ein Experiment in „Gridisierung“

Jeden Tag füllt Zhao Yi, der in der Nachbarschaft Qingcheng in Fuzhou im Nachbarschaftskomitee arbeitet, eine Unzahl von Tabellen aus, die er von übergeordneten Stellen erhält. Diese Tabellen dienen im Wesentlichen dazu, das Leben der Bewohner und Parteimitglieder dieser Gegend „auszukundschaften“ und Arbeitsberichte zu liefern, inklusive einer Selbsteinschätzung der Kader in dieser Nachbarschaft. Seit im Jahr 2012 dieses Grid-System in Qingcheng eingeführt wurde, sehen sich die Verwalter dieses Shequ (社区, Einwohnergemeinschaften als kleinste städtische administrative Einheit) mit völlig neuen Aufgaben konfrontiert: „Vorher mussten wir nicht so viele Tabellen ausfüllen, jetzt wird aber unsere Arbeit anhand dieser Tabellen bewertet“, sagt Zhao Yi. Der Inhalt dieser Tabellen bezieht sich auf das Leben der Bürger und die Stärkung der Partei, wobei nichts der Aufmerksamkeit entgeht, es gibt keine „blinden Flecken“ mehr.

Das ist keine leichte Aufgabe. Als einziger Universitätsabsolvent im Nachbarschaftskomitee seines Shequ kennt sich Zhao Yi bei den verschiedenen Betriebssystemen dieses Rastermanagement aus, wodurch er sehr schnell zu einer unentbehrlichen Kraft wurde und einen politischen Status erreichte – „Vizesekretär des Parteikomitees“ -, den andere gleich alte Kollegen nicht haben.

2012 beschloss die Kommission für Politik und Recht unter dem Zentralkomitee der KP (中共中央政法委委员会) als höchstes Planungsgremium, dieses Grid-Management testweise in verschiedenen Provinzen zu implementieren, um Innovation im sozialen Management zu forcieren und dessen wissenschaftliches Niveau zu heben.

Innerhalb von ein paar Monaten wurde Pilotprojekte in ganz China auf Nachbarschaftsebene und in Gemeinden eingeführt.

Dieses Grid-Management bedient sich digitaler Informationstechnologien und teilt ein Stadtgebiet administrativ nach gewissen Standards in „Grids“ (Raster) ein. Durch ein präzises Monitoring der Ereignisse auf Rasterebene wird ein Grad der Überwachung erreicht, bei dem einzelne Ereignisse isoliert voneinander adressiert werden können. Vereinfacht gesagt, werden „Ereignisse“ auf Straßenviertel-, Shequ- und Grid-Ebene als „Kontrollinhalt“ erfasst und von den Verantwortlichen der jeweiligen Einheiten in der Informationsplattform des Urban Community Grid Management dokumentiert. So kann eine neue Form sozialer Kontrolle erreicht werden, die auf Koordinierung und Ressourcensharing setzt.

Diese präzisere Form des sozialen Managements wird als großer Schritt zu einer innovativeren Form des sozialen Managements gesehen. Viele Parteikader der untersten Ebene und Forscher in Fuzhou meinen, dass die traditionelle Form der administrativen urbanen Kontrolle bei der Verwaltung einer modernen Stadt auf zu viele Probleme stößt und das Grid-Management in Zukunft eine wichtige Methode für Verwaltung und Kontrolle auf unterster Ebene darstellen kann.

„Die zuständigen Stellen können damit aktiv Probleme entdecken und sich ihrer annehmen, und Konflikte können bereits im Anfangsstadium gelöst werden,“ meint Huang Ninying (黄宁莺), Assistenz-Professorin am Fujian Normal University’s College of Public Administration. Sie hat in der zweiten Hälfte des Jahres 2012 begonnen, dieses Raster-Management zu untersuchen.

Aber diese präzisere, High-tech-gestützte Form der Kontrolle gibt auch Anlass zu Sorge: Manche Wissenschaftler fürchten, dass, wenn nicht das richtige Maß eingehalten wird, einige lokale Behörden dies zum Anlass nehmen könnten, um ihre Machtgrenzen auszuweiten und dadurch die Freiheit und Privatsphäre der Bürger zu beschneiden.

Grid-Management in der Nachbarschaft

Als der Parteisekretär von Qingcheng ganz am Anfang Huang Ninying diese „Gridisierung“ erklärte, musste sie sofort an die Truman Show denken, weil „Menschen wie in einer Reality-Show leben“: Das Leben der Bürger wird jede Minute von tausenden Kameras in allen Einzelheiten beobachtet …

Huang Ningying wollte wissen, was die Bewohner der Nachbarschaft von dieser Gridisierung halten, und entwickelte einen Fragebogen. Zu ihrer großen Überraschung wussten die meisten überhaupt nicht, dass ihre Nachbarschaft in diesem Rastersystem erfasst ist. „Sie hatten nicht das Gefühl, dass das einen besonderen Einfluss auf ihren Alltag hat, die meisten fanden das sehr praktisch“, sagt Huang Ningying.

Das Shequ von Qingcheng liegt in einem reichen Geschäftsviertel von Fuzhou und umfasst 1575 Haushalte mit 4681 Bewohnern. Nach dem Ausgleichsprinzip des Grid-Systems wurde das Shequ in sieben Raster mit je cirka 300 Haushalten unterteilt. Ein Raster ist also nicht sehr groß, in Fuzhou gibt es auch manche, die 700 Haushalte umfassen.

Ein Raster stellt drei „Manager“ ab. Diese Manager sind normalerweise Mitglieder verschiedener Parteiorganisationen auf Nachbarschaftsebene. Dazu kommen „Koordinatoren“ (协管员) und „Grid-Supervisor“ (网格监督员) aus verschiedenen administrativen Stellen des betreffenden Shequ. Die Aufgabe der Grid-Manager ist es, die Wochenarbeit einzuteilen, und die Koordinatoren patrouillieren, statten Hausbesuche ab, reden mit den Bewohnern, sammeln Meinungen und vermitteln politische Informationen. Das Parteikomitee des Shequ verfügt über ein integriertes Grid-Managementsystem, und der Papierkram wurde praktisch vollständig digitalisiert. Sämtliche Informationen über die Bewohner einer Nachbarschaft werden in die Webseite des Shequ eingegeben, dazu auch Informationen über die Wohngebäude (Stockwerkanzahl, Struktur, Haushaltsstruktur, Miet- oder Eigentumswohnung). Diese Technologie dazu stammt von China Telecom. Das in einem Grid erfasste Gebiet wird in 3D dargestellt. Klickt man auf ein Gebäude, kann man in das System einsteigen und bekommt Echtzeitinformationen über die Nachbarschaft. Die Koordinatoren eines Grid sind mit Mobiltelefonen ausgerüstet und können so jederzeit Informationen ins System eingeben.

Die wichtigste Aufgabe der Grid-Manager besteht darin, Informationen zu sammeln und alltägliche Probleme aufzuspüren: wo Mist rumliegt, wo es Löcher in der Straße gibt oder wo ein öffentliches Gut beschädigt ist, die Straßenbeleuchtung nicht funktioniert usw. Die Koordinatoren greifen normalerweise übers Mobiltelefon aufs System zu und vermerken die Dringlichkeit einer Angelegenheit, die Größe des betroffenen Gebiets und den Bearbeitungsstatus.

Dieses Grid-Management ist sehr effizient: Jede Aktivität in einem Shequ wird erfasst, man weiß, wo jemand eingezogen ist, wo jemand schwanger ist … Alles, was man früher erst nach einiger Zeit erfuhr, weiß man jetzt sofort und kann dementsprechende Maßnahmen treffen. Auf der linken Seite des Systems werden „Schwerpunktüberwachungen“ aufgelistet: Drogensüchtige, Kleinkriminelle, Ansuchensteller, schwer Geisteskranke usw. Die Kriterien werden von den vorgesetzten Behörden definiert. Die Koordinatoren besuchen zwei Mal pro Monat die unter Spezialbeobachtung stehenden Personen, machen Aufzeichnungen, versuchen deren Denken und Verhaltenslogik zu erfassen. Zhao Yi sagt: „Sehr vieles kann unmittelbar gelöst werden, sodass die Dinge kein größeres Ausmaß annehmen.“

An den wichtigsten Straßenkreuzungen, Schulen, Einheiten und Wohnanlagen von Qingcheng sind Überwachungskameras angebracht worden. Das Bewohnerkomitee verhandelt mit den für die öffentliche Sicherheit zuständigen Stellen, in der Hoffnung, die Überwachungssysteme und das Raster-Managementsystem „zusammenzuschalten“, denn dank der Überwachungskameras können ungewöhnliche Aktivitäten sofort entdeckt werden. China Telecom kann den Bewohnern eines Shequ auch ein Add-on zur Verfügung stellen, womit sie sich ins System einloggen und alte Menschen und Kinder in den Wohnungen beobachten können.

Dieses Grid-System verfügt auch über Funktionalitäten, die die Dienstleistungen im Shequ verbessern und ausweiten können. „Wir können uns um Kinder und Alte kümmern, wenn niemand zuhause ist, und wenn Kinder von der Schule heimkommen, können die Nachbarschaftsarbeiter auf sie aufpassen“, sagt Zhao Yi.

Die präzise Rasterung stellt auch eine Herausforderung für die Arbeit der Grid-Manager dar, denn sie bilden das Herzstück des Systems. Jeder Manager hat ein Mobiltelefon mit GPS, das trackt und aufzeichnet, ob er sich an seinem Arbeitsplatz befindet oder welche Familie er besucht. Und erst wenn die Koordinatoren Personen, die unter spezieller Beobachtung stehen, zu Hause aufgesucht haben und der Besuch vom GPS registriert wurde, ist die Aufgabe erfüllt und wird die Leistung bewertet.

„So können die Supervisoren, falls etwas Unerwartetes passiert, mit den Koordinatoren in der Nähe Kontakt aufnehmen“, sagt Zhao Yi. Aus seiner Sicht macht dieses Grid-Management die administrative Arbeit zwar präziser, stellt aber auch größere Anforderungen an das Personal eines Shequ, denn sämtliche Arbeiten werden quantifiziert – letzten Endes sind sie ein Eintrag in einer Tabelle, also Daten. Das ist ein Prozess, der ein bisschen an den Übergang von der kleinen Werkstatt hin zum Fließband erinnert. „Wenn die Arbeit nicht rechtzeitig erledigt wird, werden Punkte abgezogen, wenn eine Sitzung nicht stattfindet, werden Punkte abgezogen, wenn sich der Abfall türmt, werden Punkte abgezogen, bei rechtlichen Vergehen werden Punkte abgezogen“, meint ein Grid-Manager.

Langsam zeigen sich aber auch die personellen und finanziellen Probleme dieses neuen Managementsystems. Zhao Yi sagt: „Die Supervisoren sind oft nicht für eine konkrete Aufgabe zuständig. Bei jedem Raster gibt es zwei Personen, die tatsächlich arbeiten, im gesamten Shequ sind es also 14 Personen. Wir werden nach Grid und Monat beurteilt und das wird mit unserem Lohn junktimiert. Werden wir positiv evaluiert, können wir 60 RMB Prämie bekommen, wenn wir ausgezeichnet arbeiten, bekommen wir 80 RMB, und wenn wir hervorragend sind, 100 RMB.“

Gridisierung – Pro und Kontra

Vom juristischen Standpunkt aus gesehen, ist ein Bewohnerkomitee eine von Bürgern selbst verwaltete Organisation, die keinerlei Vollstreckungsermächtigung hat. Aber in Wirklichkeit übernimmt es zu viele administrative Aufgaben. Diese Diskrepanz macht diese Komitees kontroversiell und führt zu einer „Identitätskrise“. Daher hoffen Forscher, die sich mit der Verwaltung von Shequ befassen, dass die Einteilung in Grids zu einer stärkeren Partizipation seitens der Bewohner führt, frischer Wind in die Verwaltung der Shequ kommt und im Zuge der Errichtung dieser „neuen Einheiten“ die Probleme gelöst werden, mit denen sich die Organisationen auf Nachbarschaftsebene konfrontiert sehen.

Das ist ein idealisierter logischer Schluss, denn den Erfindern des Grid-Managements geht es darum, die Verwaltungsarbeit auf unterster Ebene verändern und die Dienstleistungen und Problemlösungen auf diese Ebene zu verlagern. Daher entwickelten sie eine Reihe von Quantifizierungsstandards, mit dem Ziel, dass es zu „verstärktem Kontakten“ zwischen Verwaltung und Bewohnern kommt und man so rechtzeitig Informationen aus erster Hand erhält.

Aber diese Quantifizerungskriterien sorgen sehr oft für Kopfzerbrechen bei den Zuständigen. „Der Ansatz, die Arbeit zu quantifizieren, ist zwar gut, aber bei der Ausformulierung muss man die tatsächlichen Gegebenheiten berücksichtigen: Es gibt sehr viele Dinge, die einfach nicht quantifizierbar sind. Was zum Beispiel Schlichterrolle der Bewohnerkomitees betrifft, so wollen die da oben, dass pro Jahr eine bestimmte Anzahl von Konflikten beigelegt werden, das ist sehr absurd. Wenn wir unsere Arbeit gut machen, dann kommt es ja gar nicht zum Konflikt, es macht also keinen Sinn, die Arbeit über die Beilegung von Streitigkeiten zu quantifizieren. Wenn man keine von außen zugewanderten Personen meldet, dann nicht, weil man sie nicht melden will, sondern weil es einfach keine gibt. Aber die vorgesetzten Stellen bestehen auf solchen Meldungen – kann man da von einer vernünftigen Herangehensweise sprechen?“ Als der Grid-Manager auf diese Punkte zu sprechen kam, war er sichtlich aufgebracht.

Außerdem verlangen die Behörden, dass Arbeiten übernommen werden, die weit über die Befugnisse und Kapazitäten der Grid-Manager hinausgehen. Zum Beispiel sollen sie die Steuern der Unternehmen in ihrem Zuständigkeitsbereich prüfen: „Das fällt aber in die Zuständigkeit der Gewerbesteuerbehörde. Eigentlich müssten die Behörden das wissen, aber trotzdem kommen sie zu uns. Da geht etwas in die total falsche Richtung. Zu viel Energie geht bei uns für solche Dinge drauf“, sagt ein Grid-Manager gegenüber dem Economic Observer.

Dank des Erfolgs des Grid-Managements in Qingcheng wurde die Führung der Kommission für Politik und Recht der Provinz aufmerksam. Sie besuchte das Servicezentrum für Senioren in Qingcheng und ließ sich die Informationsplattform für das Grid-Management erklären. Die örtlichen Medien berichteten ebenfalls über Qingcheng als gelungenes Beispiel für die „Gridisierung“.

Aber Huang Ningying weist darauf hin, dass das Shequ von Qingcheng, wenn es diesen Arbeitsstil beibehält, früher oder später in einen Formalismus verfallen wird, wo nur die Anforderungen von oben, nicht aber die Bedürfnisse der Bevölkerung zählen. Auch ein Bewohner von Qingcheng hat das Gefühl, dass das System vor einem fatalen Problem steht: Die Machtbefugnisse sind nicht geklärt. Er meint: „Die Nachbarschaft ist in sieben Raster eingeteilt, und die sind wiederum in Zuständigkeitsbereiche aufgeteilt. Wenn z. B. ein Feuer ausbricht, ist nicht klar, wer verantwortlich ist: Weder die für Umweltprobleme zuständige Einheit noch die Grid-Manager fühlen sich zuständig. Oder wenn Bewohner des Shequ eine Party schmeißen und den Gehsteig schmutzig zurücklassen, so war früher die für Hygiene zuständige Einheit verantwortlich, aber jetzt kümmert sich niemand darum, weil die Hygieneeinheit meint, dafür sei der Grid-Manager zuständig.“

Nach einer einjährigen Pilotphase wird Grid-System nun in ganz China eingeführt, wobei aber jede Stadt ihr eigenes Modell entwickelt: In Beijing sind es die „digitalen Raster“, in Changzhi in Shanxi kommt das System „Drei in einem“ zur Anwendung, Danshan in Zhejiang hat eine Informationsplattform entwickelt, über die Rastermanagement auf Gruppenbasis …

Aber Wang Liping (王利平) von der Parteischule in Fujian ist dem Grid-System gegenüber eher zurückhaltend: „Dieses Grid-System wird in China als innovative Methode der städtischen Kontrolle propagiert. Es basiert aber auf einem Ansatz, der bloß die Überwachung und Kontrolle seitens der Macht mithilfe neuer technologischer Tools erweitert.“ Seiner Meinung nach zählt das Urban Community Grids Management zu den zentralisierten Management-Methoden, was den internationalen Trends zu einer „Polycentric Governance“ zuwiderläuft. „ Polycentric Governance“ will eine polyzentrische Selbstverwaltung unter Wahrung der grundlegenden Rechte der Bürger verwirklichen und so das Ziel der Governance verwirklichen. „Im Moment verschwendet der Aufbau eines Urban Community Grids Management Unmengen an öffentlichen Geldern. Wissenschaftler sollten dieses System überdenken und korrigieren statt es zu legitimieren“, meint Wang Liping.

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